118 страниц и 523 пункта - такой объем занял отчет Антимонопольного комитета о результатах исследования рынка выпуска и проведения лотерей. Над этим документом АМКУ работал 9 месяцев и по итогам своих изысканий дал ряд рекомендаций Кабмину, Минфину и другим ведомствам.
Это, пожалуй, первый случай в истории антимонопольного органа, когда ведомство, отвечающее за обеспечение конкуренции, решило переделать весь рынок. АМКУ решил объяснить игрокам лотерейного бизнеса и практически всей исполнительной власти, как нужно проводить лотереи, какие билеты использовать, какие терминалы устанавливать, как играть через Интернет.
Что заставило АМКУ заняться несвойственной ему работой? И почему в конечном счете Комитет сам не знает, что же надо делать?
Шах и пат
В минувшем году Минфин, наконец, разработал и представил на рассмотрение Кабмина проект лицензионных условий для компаний, которые выпускают и проводят лотереи. Этого документа все ждали очень давно, ведь закон о лотереях был принят еще в 2012 году, но вот уже почти шесть лет к нему все никак не утвердят лицензионные условия, а рынок остается неурегулированным.
Это обстоятельство привело к тому, что из четырех обладателей лотерейных лицензий, выданных до принятия этого закона, фактически имеют право работать два - Украинская национальная лотерея и "Ощадбанк". В то же время теневой рынок азартных игр маскируется под лотереи, а две другие компании, которые попали под санкции, продолжают работать без угрозы привлечения к ответственности. И раз так, то, безусловно, тут Комитету есть чем заняться: вникнуть в суть проблемы и дать свое заключение: есть ли тут монополия?
По закону старые лицензии считаются действующими до тех пор, пока не будут утверждены новые лицензионные условия. В принципе, так может продолжаться вечно. Но Минфин эти условия написал, и их осталось утвердить. При этом Антимонопольный комитет усмотрел в них не только дискриминационные нормы, но и вдруг решил кардинально изменить саму модель лотерейного бизнеса, хотя его об этом никто не просил.
Отметим, что государственный "Ощадбанк" хоть и владеет старой лицензией, но не пользуется ею, то есть выпуском лотерей он не занимается по собственной воле.
Еще два лотерейных оператора - МСЛ и "Патриот" - в 2017 году решением СНБО и указом президента были включены в список компаний, против которых Украина применяет экономические санкции, так как обе эти компании принадлежат российским акционерам, то есть их конечные бенефициары родом из страны-агрессора - из России. МСЛ принадлежит российской "Альфа-групп", а "Патриот" - российскому миллиардеру Олегу Бойко.
Эти санкции запрещают обеим компаниям практически любую экономическую деятельность на территории Украины, в том числе, им запрещено получать лицензии. И сложилась патовая ситуация, при которой лишить их старых лицензий нельзя, потому что истек срок их действия, а новые еще не выдают, поскольку нет лицензионных условий. Таким образом, УНЛ остается единственной компанией, которая работает на законных основаниях.
Как ни странно, компании, попавшие под санкции, тоже продолжают работать. Трудно сказать, как им это удается. Складывается впечатление, что это всех устраивает. Но очевидно, что два российских оператора лотерей заинтересованы больше всех в таком неурегулированном положении, поскольку у них хоть и нельзя отобрать старые лицензии, но в случае, если будут утверждены новые лицензионные условия, они попросту не смогут их получить.
Срок санкций заканчивается 28 апреля этого года, так как они вводились ровно на один год. Их могу продлить, а могут и нет. И тут на арену выходит АМКУ. Комитет взялся за изучение рынка, на что ушло 9 месяцев, и результатом этой работы оказался тот самый 118-страничный документ с рекомендациями, которые ставят лотерейный бизнес с ног на голову - и это при том, что закон, регулирующий такой вид деятельности, уже существует.
Львиная доля этого документа состоит из описания действующего законодательства, что назвать глубоким исследованием можно с большой натяжкой. Огромный кусок документа посвящен мировому опыту в области лотерей. И вот, опираясь на эти данные, АМКУ пришел к выводу, что все нужно сломать и построить что-то новое, но что - он точно не знает. Впрочем, мировой опыт все же может подсказать, что нужно делать.
Модели
Было бы логично не изобретать велосипед, а взять на вооружение лучшие мировые практики организации и регулирования лотерей. В настоящее время при всех сложностях украинский рынок достаточно конкурентный, так как существует четыре игрока, и при благоприятном развитии их может быть больше. Это – действующая украинская модель.
В некоторых странах игорный бизнес и лотереи запрещены полностью. Последняя попытка украинских властей запретить игры провалилась с треском. Так что, скорее всего, это не сработает и в будущем: люди хотят играть, о чем говорит хотя бы тот факт, что в 2017 году лотерейных билетов было продано в количестве около 1,5 миллиардов штук. При этом, по словам экспертов, даже этот легальный и законный рынок на три четверти теневой. Так что можно говорить о 5-6 миллиардах лотерейных билетов на 40 млн жителей.
Существует модель олигопольная, при которой участников на рынке несколько, но лишь три-четыре из них занимают более половины рынка.
Есть модель монопольная: либо государство создает одну госкомпанию, либо выбирает на рынке одну частную и дает право на проведение лотерей на определенный срок.
А есть модель конкурентная, при которой на рынке присутствует много игроков и их деятельность регулируется… Чем, подумали бы вы? Правильный ответ - лицензиями. То есть, в Украине действует конкурентный рынок. Более того, в Меморандуме с МВФ мы взяли на себя обязательство легализовать игорный бизнес, потому что стране остро нужны деньги.
Давайте представим, что Украина таки воспользуется лучшими мировыми практиками. Что из этого может получиться?
А что у них?
В США нет специального контролирующего лотереи федерального органа. Каждый штат регулирует этот бизнес по-своему, но их подходы схожи тем, что они выбирают операторов лотереи на конкурсной основе. В некоторых штатах есть обязательное требование к соискателю права на проведение лотерей иметь несколько лет опыта. Скажем, в штате Нью-Йорк это три года. Иногда в условиях употребляют слова "значительный опыт" без указания лет.
Во многих странах ЕС, например, таких как Франция, Германия и Эстония, принята государственная монополия на проведение лотерей. Такой же подход и в Великобритании. Правда, одна монополия отличается от другой: если в Германии и Франции десятки лет работает одна компания, то в Англии лицензия продлевается каждые 6-10 лет, но получает ее последние 20 лет одна компания. К тому же, в Германии по одной лицензии выдают различные федеральные земли.
В Польше существует государственная монополия на лотереи, и эта деятельность вообще не подпадает под действие антимонопольного законодательства. Компания Totalizator Sportowy единственная, которой дано право продавать лотереи.
Монополия принята и во Франции, в которой работает один оператор Française des Jeux (FDJ). Правда, французское законодательство предполагает возможность передать право на эту деятельность любой другой компании на конкурсной основе.
По большому счету, законодатели вправе выбрать любую модель лотерейного бизнеса, будь она логически обоснованной.
Украинский Антимонопольный комитет прозрачно намекает, что монопольное положение лучше, потому что монополия принята во многих странах и "социально оправдана". В тех же странах, где действует пара операторов, это объясняется историческими причинами (Каталония в Испании), социальными (Швейцария, где один оператор для франкоязычного населения, другой – для немецкоязычного) или другими причинами, такими как федеральное устройство. То есть, и у Украины есть выбор.
Но при этом в своем отчете Комитет делает ряд поразительных выводов.
"Монополия имеет способность сокращать объем выпуска продукции до уровня социальной эффективности. Государственная монополия имеет дополнительное основание - отсутствие мотивации на получение прибыли",- так считают государственные эксперты по конкуренции (в НАК "Нафтогаз Украины" сейчас должен кто-то улыбнуться). То есть, если перед монополией нет задачи зарабатывать деньги, значит, у нее остается одна забота - развлекать людей, которые любят азарт, так надо понимать?
О конкурентной модели лотерейного бизнеса АМКУ говорит, что она характеризуется большим количеством участников, которые соревнуются за потребителя. Разве это не прекрасно? Но Комитет приходит к такому выводу: "На рынке выпуска и проведения лотерей свободная конкуренция, как правило, отсутствует". Как это? Почему?
А далее Комитет отмечает, что государство при конкурентной модели обязано устанавливать критерии и требования к участникам рынка. И вывод из этого следует уже вот такой: "...Критерии государства к потенциальным участникам рынка оправданно должны быть жесткими и обеспечивать доступ на рынок лишь незначительного количества субъектов… с целью недопущения проявления негативных последствий".
Говоря это, АМКУ выступил против такого лицензионного условия, как наличие 10-летнего опыта работы в лотерейном бизнесе в Украине. Так чего же антимонопольщики хотят?
Законодательство отвело на разработку и утверждение лицензионных условий три месяца со дня вступления закона в силу. АМКУ, очевидно, тянет время, пока компании под санкциями продолжают работать, не платя налогов, новые игроки не появляются, конкуренция не развивается, бюджет не получает плату за лицензии, а участники теневого рынка, оборот которого составляет около 1 млрд долларов, не читают исследований АМКУ и процветают. Отличная работа Комитета за бюджетные деньги.
При всей противоречивости и даже абсурдности выводов АМКУ вопрос о модели лотерейного бизнеса остается актуальным. Как показывает мировой опыт, государственная монополия не является абсолютным злом, равно как и конкурентный рынок не всегда является условием пополнения бюджета. Не исключено, что в сложившейся в Украине ситуации монополия вполне может претендовать на решение всех проблем отрасли, в том числе и социальных. Но это тема для более широкого обсуждения, одним сомнительным исследованием Комитета тут не отделаешься.
Случай с вмешательством АМКУ в отрасль не только ставит под сомнение компетентность этого органа, но и его объективность и независимость, прежде всего от заинтересованных сторон извне. Попытка Комитета перекроить рынок вместо регулирования согласно существующему законодательству создала опасный прецедент, который должен быть подвергнут внимательному изучению и анализу. А пока эту практику следует хотя бы остановить, иначе она распространится на любую другую отрасль.