Пути железной дороги
Планы реформирования железнодорожной отрасли впервые стали обсуждаться еще в середине 90-х годов, однако реальная работа в этом направлении стала вестись c приходом Виктора Януковича. Формально реформа началась в феврале 2012 года с принятия двух законов: “Об особенностях создания ПАО на базе “Укрзалізниці” и “О внесении изменений к закону о железнодорожном транспорте”.
Реформирование отрасли должно было происходить в три этапа. На первом этапе (2012-2013 гг) - создано государственное акционерное общество, на втором (до 2015 г.) планировали создать вертикально интегрированные транспортные системы (т.е. несколько компаний, которые занимаются разными направлениями, но управляются общим владельцем), на третьем - перестать субсидировать пассажирские перевозки за счет грузовых.
Вместо привычных и удобных ночных экспрессов в 2012 году между некоторыми городами ввели “дневное” сообщение, билеты подорожали, хотя и парк поездов также был обновлен за счет южнокорейских Hyundai-ев. Впрочем, реформаторский “рывок” в отрасли не имел продолжения: накопление непопулярных реформ (поднятие пенсионного возраста, медицинская реформа) и так вызывало напряженность у населения.
Тем не менее реформа железнодорожной отрасли - долгосрочный проект и не только для Украины, но и для многих европейских стран. В некоторых процессы реструктуризации длятся уже более 20 лет.
Евробан
В послевоенной Европе железные дороги были объединены под управлением одного национального предприятия-монополиста, оно же выполняло и функции регулятора отрасли. Но в середине 1980-х гг., следуя за глобальным трендом либерализации рынков, Комиссия Европейского экономического содружества (ЕЭС) объявила курс на внедрение принципов конкуренции и на разделение госмонополий в транспортной сфере.
Железнодорожная отрасль тогда находилась в сложном положении: доходы населения росли и все больше людей пересаживались на автомобили, объём железнодорожных пассажирских перевозок падал, дефицит отрасли ложился на плечи налогоплательщиков. В директиве ЕЭС №91-440 (так называемый Первый железнодорожный пакет) были зафиксированы новые стандарты, к которым должны были перейти все страны ЕС. Вертикально интегрированные корпорации должны быть разделены на отдельные предприятия по управлению разными направлениями: инфраструктурой, подвижным составом и осуществлению перевозок (отдельно пассажирских и грузовых), а функции регулирования рынка должно выполнять отдельное государственное агентство. Кроме того, собственник инфраструктуры обязан допустить к её использованию другие компании, в т.ч. зарубежные.
Самая старая железная дорога
Наиболее известным примером неудачного реформирования отрасли считают Великобританию. В ХХ века в этой стране несколько раз поочерёдно то национализировали, то приватизировали железные дороги. Новейший этап этой истории начался в 1994 г., когда правительство решило приватизировать предприятие British Rail "по частям". Вся его инфраструктура (не только путевое хозяйство, но и вокзалы и депо) была передана новосозданной государственной Railtrack, которую приватизировали в 1996 г. Новосозданние компании – собственники поездов – должны были сдавать их в лизинг операторам, т.е. компаниям, которые, собственно, предоставляют услуги по перевозке. Также в 1995 г. были проданы шесть депо, обслуживающие подвижной состав.
На рынок пассажирских перевозок вышли 25 частных операторов, не имевших собственных активов. Правительство выдало им семилетние франшизы на обслуживание разных участков железной дороги. Чтобы стимулировать продажи этих франшиз, правительству пришлось пообещать и в дальнейшем субсидировать участников, а точнее - их услуги по пасажироперевозкам.
Объемы перевозок росли, инфраструктура быстро изнашивалась, частные операторы, работающие по франшизе не были готовы инвестировать в инфраструктуру, т.к. такие инвестиции не дают отдачи за короткий срок. Кроме того, они не стали тратиться на подготовку кадров, предпочитая перекупать квалифицированных специалистов друг у друга, но зато оставались зависимыми от государственных субсидий.
В результате всё более частыми стали аварии, вызванные неудовлетворительным состоянием путей. По объединенному критерию, комбинируещему показатели надежности, качество услуг в отрасли с 1997 до 2000 года снизилось с 89,7% до 79,1%. В 1999 году столкновение поездов близ Паддингтона забрало жизни 31 человека.
Поворотным пунктом стала катастрофа около Хэтфилда в 2000 г., когда пассажирский поезд сошёл с рельсов, разрушенных микроскопическими трещинами. После этого Railtrack по всей стране сильно ограничила скорость операторам подвижного состава и запустила масштабную программу повсеместной замены рельс. Это тут же отразилось на финансовом состоянии компании – ей пришлось не только тратиться на модернизацию, но и компенсировать потери операторам, которые стали судиться с Railtrack.
Социологические опросы после трагедии в Паддингтоне были краснореочивы: более 70% британцев считало, что железную дорогу стоит вернуть в госсобственность.
Были у британской приватизации и “плюсы”: за период с 1997 до 2002 года увеличился пассажиропоток с 846 млн. пассажиров ежегодно до 960 млн., снизились пиковые цены на билеты.
Тем не менее серьезное снижение качества перевозок привело к банкротству Railtrack. Вместо нее в 2002 г. была создана компания Network Rail, некоммерческая компания, среди стейкхолдеров которой - не только участники рынка и правительство, но и представители общественности. Сегодня компания не является государственной, но имеет доступ к госгарантиям по кредитам и к другим формам государственной поддержки.
|
Польская железка
Более близкий к Украине пример – это трансформации железнодорожной отрасли вПольше. Национальный оператор, PKP, уже к концу 1980-х страдал от недоинвестирования: в начале 1990-х проблемы многократно усугубились из-за сокращения объёма грузовых перевозок. Сказался не только разрыв хозяйственных связей и рецессия, но и конкуренция за остающихся клиентов со стороны автомобильных перевозчиков. В 90-х гг. доходы PKP от грузоперевозок упали на 67%, грузооборот сократился на 34%, а пассажирооборот - на 48%, но и средств на дотации пасажироперевозок все равно не хватало. В итоге к концу 1999 г. объём субсидирования железной дороги из госбюджета достиг 2% ВВП.
Инвестированием никто в таких условиях, естественно, не занимался; рос уровень износа инфраструктуры, скорость движения пришлось ограничивать, чтобы избежать аварий.
В 1995 г. был принят первый закон о реформировании железной дороги, предусматривавший структурное разделение PKP на отдельные компании, с 1997 г. другие операторы получили доступ к путям. С января 2001 г. PKP стала государственным акционерным обществом, а с 2006 г. доступ дали и зарубежным операторам.
В секторе грузоперевозок появилась конкуренция, он был освобождён от бремени субсидирования перевозок пассажирских (его переложили на госбюджет, как и в большинстве европейских стран). Более того, государство начало субсидировать расходы на поддержание инфраструктуры в рабочем состоянии.
Пассажирские перевозки разделили по приоритетности и "социальности". В сегменте дальнего сообщения попытались сначала ввести принцип полного самофинансирования, но потом перешли к смешанной модели: "социальные" и "коммерческие" рейсы с разными ценами. Выяснилось, что в стране просто нет достаточного платёжеспособного спроса на услуги, предоставляемые по полной стоимости: большинство людей просто не имеют средств на поездку по "коммерческим" ценам, а более зажиточные граждане предпочтут поездку в собственном авто.
Корпоратизация сама по себе не спасла финансовое положение PKP. Чтобы выжить, компании пришлось не только привлекать государственное финансирование и брать кредиты, но и распродавать имущество и сокращать штат: на протяжении 1990-2009 гг. он сократился на 60% - главным образом за счёт досрочного выхода работников на пенсию и предложению щедрых выходных пособий в случае добровольного увольнения.
Прибыльный бизнес, которым являются железнодорожные грузоперевозки, был отпущен в свободное плавание, а пассажирские перевозки, выполняющие важную социальную функцию, финансируются обществом – как и инфраструктура.
Украина: пункт назначения
В Украине железнодорожный транспорт еще более важен, чем в ЕС. На долю УЗ приходится 83% грузооборота (в ЕС – 19%), в междугороднем пассажирообороте УЗ занимает 40% (в ЕС - до 10%).
Вторая особенность – масштабы украинских железных дорог. По протяжённости путей (21,7 тыс. км) Украина занимает третье место в Европе, по большинству показателей - в десяткe крупнейших железных дорог мира. Отсюда соответствующий масштаб доходов, расходов, субсидий и т.д.
Две главные проблемы УЗ – катастрофический уровень износа инфраструктуры и подвижного состава (например, 93% парка маневровых тепловозов эксплуатируется за пределами нормативно установленного срока – 25 лет) и убыточность пассажирских перевозок.
Впрочем, пассажирские перевозки убыточны во всей Европе, только субсидируют их в основном прямиком из госбюджета. В Украине же до сих пор субсидируют по перекрёстному принципу: прибыль, получаемая от грузовых перевозок, частично направляется на погашение убытков от перевозок пассажирских. Кроме того, УЗ недополучает от государства деньги за провоз льготников. По итогам 9 месяцев 2014 г. их "обслужили" на 432,3 млн грн., а государство и местные власти компенсировали лишь 132,2 млн, или 31%.
За реформу железной дороги придется снова браться нынешней власти, в том числе и сокращать аппарат предприятия в рамках реализации третьего направления, корпоратизации.
Похоже, теперешняя власть также боится “трогать” чувствительные пассажирские перевозки, которым на фоне подорожания бензина будет отдавать предпочтение все большая часть населения. Нужно понимать, что это направление придется финансировать, но более разумно делать это принятой в ЕС схеме: напрямую из бюджета, а не за счет грузоперевозок самого оператора, так как последний способ создает дополнительные возможности для злоупотреблений.
С какой стороны не посмотри - реформа УЗ непопулярна, чревата социальными последствиями и одновременно необходима: ее конечная цель - прибыльное госпредприятие, работающие по прозрачным схемам.