Эксперт по вопросам государственного управления Вера НАНИВСКАЯ: «Исполнительная власть в Украине - это просроченные советские «консервы»
ВНУТРИ «КРАСНОГО ДОМИКА»
- Уже двадцать лет Украина - независимая держава. Общество за двадцать лет тоже радикально изменилось. В экономике ликвидирована абсолютная монополия государственной собственности, в политике - абсолютная монополия коммунистической партии. Выделены три не зависимые одна от другой ветви власти: законодательная - Верховная Рада, исполнительная - президент и Кабмин и судебная. Однако система госуправления, иными словами, государственная административная машина, которая действовала при СССР (позже, на сломе эпох, она заслужила определение «административно-командная»), сумела сберечь себя в искаженной, мутированной, но все-таки целости и сохранности. Командно-административная система создавалась для выполнения особой политической и идеологической миссии Советского Союза. Но в Украине, стране пусть незрелой демократии, подобное наследие должно было неминуемо превратиться в главный тормоз. Ведь налицо несоответствие: политических задач, тех же реформ в экономике, ориентированных на европейский курс, и исполнителей из «архива», из вчерашнего дня… Потому ничего у нас не получается и не может получиться. Или я слишком категорична, Вера Теодоровна?
- Ответ короткий: да, несоответствие налицо. Я много лет занимаюсь этой проблемой. Очень рада именно такой постановке вопроса. И вообще - да здравствует Янукович! Без недавней административной реформы и провалов, ей сопутствующих, большинство из журналистов еще долго бы доходило до подобного открытия. Садитесь ближе к экрану… Смотрите, как выглядит прежняя и нынешняя системы управления Украиной.
Я пододвигаю стул к компьютеру, Вера Теодоровна комментирует.
На рисунке-графике, он называется «Состояние украинской демократизации», слева изображен красный домик с конической крышей - вероятно, прообраз Кремля. Домик заклеймен надписью «Тоталитарная политическая система» и разделен на этажи: «Один центр власти», «Одна политическая партия у власти», «Все имущество в руках одной силы». Еще ниже - правительство, министерства, исполкомы, обкомы, райкомы компартии…
Затем пошла анимация. На красный рисунок наезжают новые синие образования. «Один центр власти» теперь составляют три блока. Два синих - «законодательная власть» и «судебная власть», тоталитарный центр разделен. Но посредине остается красный «кирпич» исполнительной власти.
- Она не сформирована под новую политико-экономическую систему, - объясняет Нанивская.
Синий цвет партий центра («регионы» сюда законно вписываются), а также партий левых и правых заменил одну красную силу. Синим обозначены и «кирпичики» «Частная собственность», сменившие собственность исключительно социалистическую, государственную. Появилось разделение на понятия политического руководства и административного аппарата. На территориальном уровне возникли местные советы, которые получили право на свой бюджет.
Вера Теодоровна продолжает:
- Правда, люди возмущаются: судебная власть «посинела», а толку? Отвечу: да, у граждан масса претензий, однако претензий сформулированных, чтобы независимость судей стала фактической. С законодательной властью тоже более-менее разобрались. Знаем, что такое Рада, привыкли к бурным парламентским выборам, понимаем, чего нам хотеть от парламента. Частная собственность создала новую реальность, немыслимую в Советском Союзе. Качество частных ресторанов, гостиниц, магазинов, медицинских учреждений не хуже европейских.
- А что из себя представляет красная, советская, сердцевина?
- Областные и районные государственные администрации просто приняли прежние функции обкомов и райкомов. Прежними остались государственные учреждения, качество государственных услуг, отношение государства к предпринимателям и гражданам вообще. В точках соприкосновения не реформированной, «командно-административной» исполнительной власти с многопартийной политической системой, местным самоуправлением и легализованными частными интересами возникают нестыковки, «пожары», конфликты. В итоге коэффициент полезного действия близится к нулю.
«СТОП КОРРУПЦИИ!» ПО-ФРАНЦУЗСКИ
Вера Теодоровна открывает очередной график, «Разделение функций между органами исполнительной власти республики Франция», где ярко обведены структуры, занимающиеся исключительно государственной службой.
- Чтобы понять, чего нам не хватает, имеет смысл посмотреть, как все устроено в успешных странах. Во Франции во главе стоит Высший совет, надзирающий орган. Он рассматривает относящиеся к данной сфере законопроекты, иски, конфликты. Представители в этот совет входят лишь по должностям - и никогда по фамилиям.
Обратите внимание на министерство бюджета, государственных расчетов и государственной службы. Только оно имеет право заниматься государственными ресурсами Франции и выступает работодателем для всего государственного сектора. Переговоры с профсоюзами, тарифы, размеры зарплат - это решается здесь! И когда человек поступает на работу, то он попадает в уже точно определенную рамку.
Раздвигать или сужать ее на свое усмотрение не вправе ни один начальник, ни один министр.
Далее - Секретариат государственной службы, отвечает за политику относительно государственной администрации. Следом - Генеральный департамент государственной службы, по сути, отдел кадров. Он определяет, какие стране нужны профессии для государственной службы, есть ли устаревшие, требуются ли новые, достаточно ли специалистов на нужных направлениях, отвечает ли современным стандартам профессиональное обучение.
Среди центральных органов власти поражает количество инспекций: финансовая, административная, предупреждения коррупции и так дальше. Все эти контролирующие органы занимаются исключительно госслужбой. Никакого отношения к бизнесу и неправительственному сектору они не имеют.
Еще есть национальный департамент региональной государственной службы, совет занятости, комиссия социального взаимодействия. Множество независимых комиссий и судов, которые занимаются жалобами граждан Республики Франция, но не имеют отношения к судебной ветви власти. Все перечисленные органы относятся только к исполнительной ветви.
- А кто осуществляет подобные функции в Украине?
Вера Теодоровна указывает на крупные красные блоки, находящиеся внутри «украинского дома».
- «Неконтролируемый и неограниченный аппарат центральных органов», «Областная госадминистрация», «Районная администрация».
- Это законсервированные советские институции с одной решающей, огромной разницей - над ними больше нет ни тотального, как при СССР, ни какого-либо контроля вообще…
Во Франции каждый рабочий день деятельность руководителя любого уровня проверяют. И ни одну бумагу, связанную с финансами, нельзя подмахнуть без визы контролера из министерства бюджета и инспектора из министерства финансов, к назначению которых руководители не имеют никакого отношения. Процедура длится несколько дней - не минут. Но иначе не бывает. Я спросила мэра одного маленького городка: тут украсть реально? Он доверительно ответил: очень тяжело, опасно. Предшественнику дали восемь лет тюрьмы. За что? Провел выставку местного художника в мэрии, а после две картины обнаружились у него дома.
- Да при таких драконовских мерах у нас бы с руководящих постов все разбежались кто куда!
- Перестали бы красть, если б сажали в тюрьму. При отсутствии системы сдерживания и во Франции бы крали, я вас уверяю. Дальше в этой системе идут инспекции: административные, отраслевые и аудиты, включая внутренний. Теперь посмотрим на Украину…
«ПРОДАВИТЬ» НЕЛЬЗЯ РЕФОРМИРОВАТЬ
Нанивская открывает следующий рисунок, «Финансовый контроль в Украине». Посреди необъятно-пустого поля чернеет кружок с пометкой «Руководитель». Всемогущая персона! Первое лицо государственного правительственного органа является единоличным хозяином финансовых решений в рамках бюджета и законов. А визирование его решений осуществляют… подчиненные. То есть коррупция приносит сотни урожаев в год.
- Но это означает: если лично я не краду, то не имею ни единого инструмента влияния на ситуацию «под собой», - отмечает Вера Теодоровна. - Можно обращаться в прокуратуру, милицию, даже нанимать за свои деньги аудиторов, как сама когда-то поступала, - без толку. Главный бухгалтер не пропустит документы! Все заточено на тотальное воровство, а «белых ворон» выталкивают из гнезда прочь.
По мнению Нанивской, достоин изучения опыт Германии, Канады, США, Польши.
- Мы только завидовать умеем: живут же люди! Но когда они подчеркивают как первоочередное: «контроль за отбором кадров и оценивание их ежегодной деятельности», «расследование решений относительно персонала», «миссия предупреждения политической коррупции», то понимаешь, насколько велик разрыв между нами.
В Украине на двадцать лет забыли о формировании собственной исполнительной власти. По-прежнему пользуются советской, слегка либерализованной.
Хоть СССР больше нет, следовательно, нет задач, стоявших перед системой управления уже не существующей страны. Нет масштабной государственной собственности. И коммунистическая партия давно не наш рулевой. Однако попытки привести исполнительную ветвь власти в соответствие с реалиями проваливаются.
- Недавняя административная реформа что-то изменила?
- Пока нет. Но усилия по ее проведению чрезвычайно актуальны. Страшно, что правительство может перепугать неприятие реформ и они прекратятся. Однако публичные консультации отсутствуют. Неумение выстраивать диалог с заинтересованными сторонами - налицо. Не наступило понимания целей, проблем, наконец, цены неделания реформ, все эти умения власти пока не созданы. А прежние советские методы - «продавить», «заставить» - уже не работают. Потому административная реформа - самая важная, она же и самая невозможная, поскольку ее нельзя провести не реформированным аппаратом.
- Какие же перспективы?
- Когда мы требуем судебной реформы, то знаем, чего хотим - реально независимых судов и судей! Когда говорим о реформе избирательной системы, тоже знаем конечную цель. А исполнительную власть просто клянем и не видим выхода. Потому обществу необходимо просвещаться, приобретать знания, чтобы понимать, что нам нужно от этой ветви, как она должна измениться. Лишь тогда государственная машина Украины поедет в сторону Европы.
ИЗ ЛИЧНОГО ДЕЛА
Вера НАНИВСКАЯ - директор Международного центра перспективных исследований, признанный эксперт по вопросам государственного управления и реформирования политических учреждений, идеолог «институциональной десоветизации». В 1978 году защитила диссертацию на тему процесса модернизации Японии в Институте востоковедения АН СССР. Работала в представительстве Мирового банка в Украине, возглавляла Национальную академию государственного управления при президенте Украины. В 2010 году заняла 96-е место в рейтинге журнала «Фокус» «100 самых влиятельных женщин Украины».
